破解地方化 司法改革路線圖浮現(xiàn)

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本報記者 王峰 北京報道PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

十八屆三中全會后，新一輪司法體制改革正在積極醞釀。本報記者獲悉，司法改革中最受矚目的保障司法獨立，將著力解決司法地方化問題。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

11月25日，中央政治局委員，中央政法委書記孟建柱在《人民日報》刊文《深化司法體制改革》，其中“確保依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”部分的主要內(nèi)容為，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，以及探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

“關(guān)于人、財、物的問題，應(yīng)該說這次是一次根本性的改革，是真正的體制意義上的改革”，12月8日，中國政法大學(xué)終身教授陳光中在第一屆卓亞法治論壇上說。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

統(tǒng)一管理非垂直管理PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

從中共十五大提出司法改革開始，“依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”便被寫入每次黨的全體代表大會報告。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

“目前我國是按照行政區(qū)劃設(shè)立司法機關(guān)，這帶來了司法地方化，影響了司法獨立。十八大提出關(guān)于司法改革的方向性意見后，中央政法委即開始組織對新一輪司法改革的調(diào)研、論證”，接近中央政法委人士稱。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

“人、財、物的分離問題，十六大已經(jīng)提出來了，十六大到十八大，十年之久，這個問題認(rèn)識上不一致，始終沒有得到真正的落實。”陳光中說。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

“司法體制改革進行了十五年，解決司法的地方化問題第一次邁出了實質(zhì)性的一步。”今年11月，最高法院司改辦主任賀小榮撰文稱。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

孟建柱在文章中稱，“先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財物由省一級統(tǒng)一管理。地方各級人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經(jīng)費由省級財政統(tǒng)籌，中央財政保障部分經(jīng)費”。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

這似乎印證了三中全會前法學(xué)界對司法機關(guān)“垂直管理”的期待。“但人財物統(tǒng)一管理并非垂直管理，也就是說，司法機關(guān)的人事是由省委管，而不是省級院管，特別是法院院長、檢察院，不能由省級院直接產(chǎn)生”，上述人士稱。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

其透露，省級以及省級以下司法機關(guān)的法官、檢察官，今后可能由省、自治區(qū)、直轄市黨委管理，由省區(qū)市高級法院、檢察院提名，再由同級人大常委會任免。法院、檢察院干警編制將由省級院統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

“要根據(jù)每個地區(qū)人口、案件的分布情況，科學(xué)調(diào)配人員，解決不同地區(qū)法官、檢察官忙閑不均的問題，以及上下級法官、檢察官流動問題。”他說。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

然而，如果按照“省一級統(tǒng)一管理”的原則，省級及省級以下司法機關(guān)的法官、檢察官均應(yīng)由省級人大任命，但這一安排違反了《憲法》和相關(guān)法律，按照現(xiàn)有規(guī)定，法官、檢察官，由當(dāng)?shù)厝舜髾C關(guān)，即同級人民代表大會選舉產(chǎn)生。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

而一旦由省級院提名，再交由縣、市級人大任命，“由于司法機關(guān)脫離了地方，很有可能在當(dāng)?shù)赝ú贿^任命”，有司法界人士擔(dān)憂。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

在法院、檢察院的財物統(tǒng)一管理方面。孟建柱在文章中提出，地方各級人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經(jīng)費由省級財政統(tǒng)籌，中央財政保障部分經(jīng)費。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

“今后各級法院、檢察院的工資、辦公經(jīng)費由省級財政負(fù)擔(dān)。辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費由中央財政負(fù)責(zé)。追繳的贓款贓物，訴訟費用，由省級財政統(tǒng)一管理，上交國庫。”上述接近中政委人士稱。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

“現(xiàn)在據(jù)我知道，像比較富裕的一些地方，現(xiàn)在很怕這一條實現(xiàn)。”陳光中說，“比如深圳的法院就有人跟我講，如果這么改，我們的經(jīng)費肯定會下降，哪怕歸到省里，省的撥款也不可能有現(xiàn)在那么多。”PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

值得注意的是，司法機關(guān)人財物統(tǒng)一到省級管理后，“克服了地方化保護的問題之后，又可能因為省級司法機關(guān)的大權(quán)獨攬，帶來司法機關(guān)內(nèi)部行政化的問題”，有司法界人士擔(dān)憂。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

“可能需要比15年更長的時間”PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

在司法管理體制改革中，最受社會矚目的內(nèi)容是探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

這一方案的提出，首先是為了解決司法資源不均的問題。“有的地方法院案件數(shù)量不多，有的則過多，造成忙閑不均，浪費司法資源；有的地方法院管轄區(qū)域過大，有的則過小”，12月初，最高法院司改辦副主任蔣惠嶺撰文稱。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

在青海、西藏等地區(qū)，人數(shù)在10人左右的基層法院、檢察院并不鮮見，甚至幾年前，西藏一個縣檢察院只有3名工作人員。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

“在中西部地區(qū)人口少、地域小、案件少的縣，可能不再設(shè)基層法院、檢察院。相鄰幾個縣的案件將集中到一個法院、檢察院辦理”，上述人士稱，“如果幾個縣的面積較大或相隔較遠(yuǎn)，可以由集中起來的縣級院設(shè)立巡回法庭或派出法庭審理”。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

對于司法地方保護的問題，現(xiàn)實中普通公眾更寄望于“上面”。高級法院，甚至最高法院派出巡回法庭審理地方案件，由此被改革者納入視野。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

這一方案同樣被高層注意，派出法庭作出的判決，將具有所派出法院的效力，即高級法院派出法庭，視同于高級法院的審級，最高法院的派出法庭，則能夠代表最高法院。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

但這一設(shè)想亦面對現(xiàn)有法律障礙，按照我國的訴訟法規(guī)定，案件審理實行級別、地域管轄原則，比如普通民事案件在基層法院一審，在中級法院二審，如果省級法院的巡回法庭介入此案，將造成高級法院受理了由基層法院一審的上訴案件。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

“司法管轄與行政區(qū)劃分離的改革，與人財物統(tǒng)管不同，前面寫的是‘探索’，所以在此輪司法改革中可能不會實現(xiàn)”，陳光中告訴21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

在蔣惠嶺論述包括這兩項改革內(nèi)容的文章中，將“今后15年作為論述當(dāng)前司法改革措施制定與實施的時間節(jié)點”，他甚至寫到，“其實，有些措施從設(shè)計到確定，再到呈現(xiàn)效果，可能需要比15年更長的時間”。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

縣法院或?qū)⒉辉O(shè)行政庭PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

“民告官”的行政案件是司法地方保護中最突出的問題，孟建柱在文章中提到司法管轄與行政區(qū)劃適當(dāng)分離時，即提出“通過提級管轄、集中管轄，審理行政案件或者跨地區(qū)民商事、環(huán)境保護案件”。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

2007年在貴陽市中院成立了我國第一個環(huán)保法庭，如今環(huán)保法庭已覆蓋了高級法院、中級法院和基層法院，實現(xiàn)了與行政區(qū)劃的適當(dāng)分離。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

而在行政案件中，“現(xiàn)有規(guī)定可以提級審理、異地審理，但并沒有明確文件予以規(guī)定，屬于法院的自由裁量”，中央財經(jīng)大學(xué)行政法學(xué)教授高秦偉告訴記者。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

“老百姓起訴他所在縣的縣政府，所屬市中級法院可以安排到該市內(nèi)其他縣異地審理，但還是在這個市的市政府的權(quán)力范圍之內(nèi)，效果可想而知”，中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年告訴記者。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

“自從《行政訴訟法》頒布之后，最高法院主張建立專門的行政法院，以此擺脫行政案件中的地方保護，但由于牽涉其他事項，這一主張并未得到中央政法委認(rèn)可”，高秦偉告訴21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

可能的改革措施是推廣行政案件提級管轄，將原本屬于基層法院審理的行政案件提至中級法院審理，相應(yīng)地，將本屬中級法院的案件提至高級法院審理。“今后的基層法院可能不再設(shè)立行政法庭”，上述接近中央政法委人士稱。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

知識產(chǎn)權(quán)法院卻可能在行政法院之前“出生”。三中全會《決定》中稱，探索建立知識產(chǎn)權(quán)法院。這并非出現(xiàn)在“推進法治中國建設(shè)”章節(jié)，而是出現(xiàn)在“ 深化科技體制改革”部分。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

“這一主張最早是由科技主管部門提出，針對的是知識產(chǎn)權(quán)保護的重要性和復(fù)雜性”，上述人士稱。PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>

與四個級別、兩審中止的普通法院格局不同，“知識產(chǎn)權(quán)法院可能會在較大的市，依托當(dāng)?shù)刂屑壏ㄔ涸O(shè)置，而不會是獨立的系統(tǒng)”，上述人士稱。但和司法管轄改革一樣，建立知識產(chǎn)權(quán)法院也在“探索”階段。 PGh安徽網(wǎng)庫 地方門戶新聞?wù)?/span>